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《建设工程质量管理条例》(国务院２７９号令)于２０００年１月３０日发布实施，它是在新的形势下根据《中华人民共和国建筑法》制定的第一部配套行政法规，条例中明确了工程建设中各质量责任主体的工程质量责任和义务，确定了责任追究制度和工程监督" target="_blank" class="keylink">质量监督管理制度，强化了政府质量监督。为贯彻条例，推动政府质量监督管理的改革，建设部于２０００年７月和１２月先后出台了《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》(建设[２０００]１５ｌ号文)和《建设工程质量监督机构监督工作指南》(建设质[２０００]３８号文)，对质量监督机构的性质和条件、必须遵循的监督程序、监督内容、权力和责任等做了规定，从而形成了目前监督工作以检查施工现场各建设主体质量行为、抽查工程实体质量和监督工程竣工验收为主要工作内容的质监工作模式。条例及质监机构深化改革意见实施至目前３年多的时间来，特别是工程质量验收规范系列出台以来，确立了质监机构在质量监督管理中的地位和责任，理顺了监督与被监督的关系，体现了质量监督管理的法制化和规范化，摆脱了在用旧的验评标准对工程验收中质监机构充当的角色不清、责任不清等长期困扰质监机构、阻碍监督管理有序进行的局面。
如何深化质量监督的改革，提高质量监督的效果，各地建设行政主管部门和质监机构根据自身的特点，制定了相应的实施办法。结合武汉、天津等地的做法，本文从目前质监工作中如何深化改革作一探讨。一、关于质监机构在质量监督管理中的地位
建设部建设[２０００]１５１号文，建设质[２０００]３８号文明确，工程质量监督机构是经省级以上建设行政主管部门考核认定其有独立法人资格的事业单位，接受县级以上行政主管部门的委托，依法对建设工程质量进行强制性监督。
１、监督的范围
工程质量监督机构监督对象——建设工程质量，不是单一地指施工质量或工程实体质量，而是指形成工程质量的全过程，包含勘察设计文件的质量。目前，这一点各地的理解和执行还不太一致，绝大多数质监机构监督范围是工程实体质量和责任主体履行质量责任的行为，部分质监站如天津等把勘察设计文件也作为监督内容。《工程质量监督规范》(讨论稿)则又把勘察设计文件以及施工图设计文件审查机构的质量行为列为监督的范畴。
２、在质量监督管理中与行政主管部门的关系
在工程质量监督管理中，质监机构接受建设行政主管部门的委托，并对委托部门负责。在目前，大部分建设行政主管部门在把质量监督委托给质监机构的同时，内含机构中又设立部门对施工、勘察设计、监理单位进行管理。这样造成一是质量监督和管理分开，衔接上脱节，在对责任主体管理、考核时，往往不能全面掌握和结合这些责任主体在工程建设中的质量行为；二是监督管理因为理解上的不一致易造成重叠或遗漏。如对强制性标准的监督检查、质量行为的监督抽查、不良行为登记备案等分工界定不够清楚或者难以分清。目前，上海、湖北等地把质量监督、管理(包括资质、人员)都委托给质监机构，理顺了监督和管理的关系，值得借鉴。
３、各级监督机构的关系
目前质监机构除专业站外，主要有省、市、县(区)三级，省站主要从事全省范围内各质监机构(包括专业站)和人员的管理考核工作，从事具体工程质量监督的主要是地级市、县(区)两级，地级市站又负责县(区)站的业务指导工作，在某种程度上起着承上启下的作用。由于资质考核时，没有根据监督机构的人员、仪器、管理水平进行分级，出现了部分县(区)级质监机构疏于管理，在城区、郊区结合部位，随着城市建设向外扩展、城建规模相对较大、市场相对不规范，区(县)站监督管理水平跟不上，工程质量水平相对较差的现象，这一点已引起各级建设行政主管部门的重视。《江苏省建设工程质量监督工作规范化实施细则(试行)》和《南京市建筑工程质量监督管理规定》(宁政发[２００３]８８号文)对市、县(区)的监督规模做了具体规定，把市级以上的重点工程及规模较大、技术含量较高的建设工程的监督工作明确由地级市站负责，有利于工程质量整体水平的稳定和提高。除此，还可以参照湖北等省的做法，省站加强对地级市站的管理，在对县(区)级考核管理中应把各地级市站的日常业务指导、检查结果结合起来。
４、行政处罚
质监机构在监督工作中发现责任主体质量行为违规或存在影响工程质量的问题时，有权采取责令整改、局部暂停施工等措施，直至问题得到改正。需要行政处罚的，报告委托部门批准后实施，质量监督机构自身不具备行政处罚执法主体的资格。
从目前调查的情况来看，各质监机构在监督过程中报委托部门实施行政处罚的案例很少，一是因为目前《条例》设置处罚金额较大，处罚的影响大，各级部门和单位包括建设行政主管部门思想认识上还有一定的差距，操作中比较慎重。福建省２００２年制定了地方法规，下调了处罚金额至１至５万最高１０万，操作性较强，值得我省借鉴。二是由质监机构进行调查取证，报建设行政主管部门审核、实施，存在时效性和环节繁琐的问题，实施起来困难较大。三是对监理、勘察、设计等单位违法违规行为的行政处罚因为职能交叉，由谁调查取证等不够明确。建建质[２０００]３８号文中规定，县级以上建设行政主管部门也可将建设工程质量行政处罚的具体组织实施工程委托建设工程质量监督机构。一些城市实践证明，效果较好。
二、质量行为的监督
当前质量监督体制要求，质监机构除对工程实体质量监督抽查外，还应对工程参照各方的质量行为进行监督。三年来，各地质监机构都对此进行了摸索，做了一些尝试工作，取得了一定的成效，但由于认识的差异、重视程度的不同，实际执行中还存在一定的偏差和不到位。笔者认为，质量行为监督和实体质量监督是工程质量监督的两个方面，两者的目的是一致的，都是有效控制工程质量，是相辅相成的。作为质监机构，在质量行为监督中，不宜在形式上花过多精力，而要在围绕工程质量这个目标上突出重点，重点检查对工程质量有直接影响的基本建设程序、各责任主体的资质和人员资格、质量保证体系、施工过程和验收中各质量责任制的落实等，同时要建立监理(建设)的检查体系，把质量行为的自查、检查作为监理(建设)单位的工作内容，监督机构在其检查的基础上进行监督抽查，这样既提高了责任主体自身的认识和作用，也提高了监督工作的效率。目前，一些责任主体对质量行为监督检查重视不够，特别是勘察、设计、监理等单位，要建立一些制约措施，质量行为检查中包括在工程质量投诉处理中发现的违法违规行为，除在《监督动态》、网站质监信息上公布外，情节严重的报行政主管部门实施行政处罚，并建立不良行为档案与资质评审年检、招投标挂钩。
三、监督抽测
２０００年，省质监站根据建设部要求做出统一规定，即工程质量监督时应进行监督抽测——质量监督人员利用便携式检测仪器对工程实物质量进行检测，丰富和完善了监督手段，增强政府监督力度和科学性、透明度，质监人员监督检查时不再仅靠目测、手摸和锤敲。监督抽测是目前质量监督工作中一个行之有效的手段，而且随着监督改革向纵深发展，还将成为监督检查的主要手段。除起步较早的成都、抚顺质监站外，现阶段各地质监机构在监督抽测重要性的认识上、执行的水平上还参差不齐。
１、对工程抽测的项目、数量、频率没有统一的规定。成都质监站监测的内容较为齐全，包括混凝土强度、砂浆强度及灰缝饱满度、钢筋的数量、间距、保护层；我站自２００２年９月开始把混凝土强度、构件(梁、柱、板)尺寸、钢筋的数量和间距、保护层做为监督抽测必测项目。除此之外大部分城市还仅仅停留在混凝土强度抽测上或未开展监督抽测工作，建设部、各省对此目前也没有明确统一的规定。
２、监督抽测投入财力尤其是人力较多。要正常开展监督抽测工作，对主要检测仪器如混凝土回弹仪、测距仪、钢筋扫描仪等，应配备到每个监督小组，仪器配备量和财力投入较大，一些建设规模较小城市的质监站有一定的困难。现场抽测时，从检查抽样、准备到抽测、资料整理会签，一个熟练的质监小组如每层抽测混凝土强度、构件(梁、柱、板)尺寸、钢筋间距和保护层厚等各两个构件，测一层则需要至少一个半小时至两个小时的时间；加上下工地路上的时间基本需要半天。
３、人员需要培训，仪器应保养、年检。监督抽测的科学性、准确性有赖于检测人员的熟悉程度和仪器的准确性。
目前各地监督抽测工作主要由一线质监人员承担，笔者认为，要保证监督抽测的健康持久地发展和规范化，应逐步做到：
１．增加和规范监督抽测的项目和数量。除混凝土、砂浆强度外，监督抽测还应涵盖钢筋的间距、保护层厚，构件尺寸和轴线、层高，对直接影响工程质量的主要建筑材料(如砂、石、钢材、电线、开关等)和构配件、预拌混凝土也应取样抽测，抽测数量对主要项目应适当增加，具有代表性。
２．质监机构要抽调并扩充人员设置检测室。从工作规范和解决质监人员工作量过大考虑，质监机构宜内设检测室，检测室最好得到内部试验室认证，人员持证上岗。要解决制约监督抽测发展的监督费用问题，对增加的仪器和人员开支，列入到质量监督成本中，增加质监费率(在以前的质监费率核定时，没有监督抽测的要求)，以保证监督抽测的长久发展。
３．建立监理(建设)单位的平行检验检测制度。作为工程质量现场管理的主要单位一一监理(建设)单位，目前检测和管理手段普遍落后，对平行检验检测在质量管理中的作用重视不足。监理(建设)单位的质保体系应包括平行检验检测的制度和人员仪器配备，检测的项目应齐全，数量应达到一定的比例、满足规范的要求，人员应培训，检测的精度应符合要求，并最好由建设行政主管部门制定相应的实施办法。
四、简化办理质监手续和质量验收的程序
工程建设过程中，施工许可证和竣工验收备案是“入口”关和“出口”关，未办理施工许可证的工程不得开工建设，未办理竣工验收备案手续的工程不得办理产权手续。《江苏省建设工程管理条例》、《南京市工程建设项目施工许可证管理办法》都明确规定办理质监手续只是施工许可证的条件之一。由于在招投标和施工图审查前已对规划许可证、施工、监理、设计资料已审查，在办理质监手续，不应重复对相关文件进行审核，只需提交相关单位中标通知书和施亡图审查文件就可以了。目前要在工程竣工验收时，有关文件要求应提交规划、环保等部门认可文件，把工程质量竣工验收备案条件前置，质监机构操作时难度很大，社会反映也很多，实际执行的也不多或做了变通。２００２发布实施《建设工程施工质量验收统一标准》对工程质量验收的条件、组织、程序已做了明确的规定，质监机构对工程质量验收监督时，要严格执行统一标准，不应设置过多条件，并正确理解工程质量验收、工程竣工验收和工程竣工验收备案的关系，在工程竣工验收备案时，把工程质量验收合格作为必备条件之一。
高乔明
(作者单位：南京市建筑安装工程质量监督站)
本文引用地址：http://info.ccicc.cn/2008/05-23/36525.html
